I. INTRODUCCIÓN
El Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres, (PNPAD) aprobado por Decreto Supremo Nº 001-A-2004-DE-SG del 10 de marzo del 2004, constituye una de las herramientas fundamentales en apoyo de la Política Nacional de Desarrollo, por cuanto contiene las directivas, objetivos, estrategias y acciones que orientan las actividades intersectoriales e interinstitucionales en materia de prevención, en concordancia con la problemática nacional de desastres y de las prioridades que derivan de ella para la reducción de los impactos socioeconómicos que afectan el desarrollo sostenible del país.
Dentro de las estrategias del PNPAD, se contempla el “Fomentar la Incorporación del Concepto de Prevención en la Planificación del Desarrollo”, y es en este contexto que el Instituto Nacional de Defensa Civil – INDECI, viene ejecutando a nivel nacional el Programa de Ciudades Sostenibles – Primera Etapa (PCS-1E).
El “Desarrollo Urbano” es el proceso por el cual los asentamientos evolucionan positivamente hacia mejores condiciones de vida. Las estructuras, servicios y actividades urbanas, principalmente económicas deberán por tanto, asegurar el bienestar de la población.
El concepto de “Desarrollo Urbano Sostenible”, implica un manejo adecuado en el tiempo de la relación entre “desarrollo urbano y medio ambiente”, cuyo equilibrio garantiza la estabilidad de la población en un espacio geográfico.
En esta perspectiva, el desarrollo de un asentamiento supone el acondicionamiento del medio ambiente natural. Las ciudades importantes y medianas de los países en desarrollo están creciendo de manera caótica y desordenada, ocupando con creciente frecuencia, sectores altamente peligrosos, amenazados por sismos intensos, violentos flujos de lodo y piedras, inundaciones severas, etc.; donde se construyen edificaciones vulnerables, incrementando los niveles de riesgo de la población en general.
Este proceso de crecimiento urbano rebasa la capacidad de soporte del ecosistema, causando impactos ambientales negativos y comprometiendo seriamente la seguridad física del asentamiento ante desastres. Esta es la situación que el PCS-1E busca revertir.
Diversas experiencias a nivel nacional y mundial han demostrado que las acciones de prevención y mitigación son de mayor costo – beneficio que las acciones post – desastre.
En el presente Informe se busca difundir principalmente las acciones que se vienen realizando en el Perú para promover el crecimiento y densificación de las ciudades sobre las zonas que presenten las mejores condiciones de seguridad física, y describir la estrategia empleada y las acciones desarrolladas por el Programa de Ciudades Sostenibles – Primera Etapa (PCS-1E).
II.FINALIDAD DEL PROGRAMA DE CIUDADES SOSTENIBLES – PRIMERA ETAPA
El Programa de Ciudades Sostenibles se desarrolla bajo una visión general que tiene por finalidad lograr ciudades seguras, saludables, atractivas, ordenadas, con respeto al medio ambiente y a su heredad histórica y cultural, gobernables, competitivas, eficientes en su funcionamiento y desarrollo, de manera que sus habitantes puedan vivir en un ambiente confortable, propiciando el incremento de la productividad, y que se pueda legar a las futuras generaciones ciudades y centros poblados que no sean afectados severamente por fenómenos naturales intensos así como los antrópicos.
En esta Primera Etapa se da énfasis a la “seguridad física de las ciudades”, ya que los efectos producidos por fenómenos naturales y antrópicos intensos pueden causar pérdidas de magnitud en las ciudades, lo que originaría un brusco descenso en el nivel de vida de sus habitantes e imposibilitaría el desarrollo sostenible de la ciudad si es que no se toman las medidas preventivas adecuadas.
III.OBJETIVOS
Los objetivos principales del PCS-1E son los siguientes:
- Promover y orientar la prevención y mitigación de desastres en las ciudades a través del crecimiento y densificación de las mismas sobre zonas físicamente seguras. Reducir el riesgo de las áreas de la ciudad que se densifican o expanden es también hacerla competitiva a largo plazo, al evitar que la capacidad productiva instalada sobre zonas más seguras sea destruida.
- Promover una cultura de prevención ante desastres naturales y antrópicos entre las autoridades, instituciones y población del país.
IV.ESTRATEGIA
La Estrategia del PCS-1E se basa en la participación activa de todos los actores interesados en un desarrollo urbano seguro: la población organizada, los Gobiernos Locales, Gobiernos Regionales, los Sectores, las universidades, profesionales e instituciones vinculadas al tema de desarrollo urbano sostenible.
En la formulación de los estudios se incorporaron a las Universidades y profesionales locales. Las ventajas de ello son varias: la motivación de participar en un Programa que incrementa la seguridad a las ciudades de su región; la capitalización del conocimiento y la experiencia de haber realizado estudios del medio local y la reducción sustancial en los costos de operación, ya que los conocimientos y la experiencia se quedan en la zona; y el reforzamiento del control municipal durante la implementación del Programa.
El PCS-1E enfoca el problema de manera integral hasta llegar a ordenanzas municipales aprobadas por consenso, que todos respeten y estén dispuestos a cumplir; incluyendo las acciones de control municipal.
De acuerdo a los Objetivos del Programa y a la Estrategia planteada para lograr resultados tangibles, sigan los siguientes pasos:
- Priorización del Gobierno Regional, el que recomienda las ciudades que se podrían incorporar al PCS-1E en atención a su situación de riesgo, magnitud poblacional, antecedentes de desastres o emergencias y rol económico en la región.
- Solicitud del Alcalde al Jefe del INDECI, quien en su calidad de Presidente del Comité de Defensa Civil, señala el firme compromiso de las autoridades locales de participar activamente en la ejecución e implementación del programa.
- Formulación de los Estudios Mapa de Peligros y Plan de Usos del Suelo y Medidas de Mitigación ante Desastres, que se constituyen en una herramienta de gestión municipal en los temas de prevención y mitigación de desastres. Consisten en propuestas que establecen pautas técnicas para un uso racional del suelo desde el punto de vista de la seguridad física de la ciudad. Se orienta la expansión urbana sobre los sectores que presentan las mejores condiciones de seguridad física, evitándose la ocupación de sectores de peligro muy alto, para reducir el impacto negativo de futuros eventos intensos o extremos y de terrenos agrícolas, para evitar su destrucción, con efectos negativos sobre el medio ambiente. Cabe destacar que durante la elaboración de los estudios participa el Comité de Defensa Civil ampliado con representantes de otras instituciones no contemplados en su conformación básica.
- Proceso de aprobación mediante difusión y consulta ciudadana de los estudios de Mapa de Peligros y Plan de Usos del Suelo y Medidas de Mitigación ante Desastres. El proyecto es difundido entre la comunidad, organizaciones locales y autoridades municipales, para luego aprobarlos mediante Ordenanza Municipal. Los Gobiernos Locales tienen a su cargo la implementación de los estudios.
V.METODOLOGÍA DE LOS ESTUDIOS
El proceso metodológico adoptado para la elaboración de los estudios de Ciudades Sostenibles se basa en las siguientes tres (03) etapas: (Ver gráfico N° 1)
Primera Etapa: Organización y Preparación del Estudio
Consiste en la recopilación y revisión de información existente sobre la ciudad en estudio, y de su contexto regional; preparación de los instrumentos operativos para el trabajo de campo y el desarrollo del estudio, reconocimiento y levantamiento de información preliminar.
Segunda Etapa: Formulación del Diagnóstico Situacional
Tiene cuatro componentes principales:
a. Evaluación de Peligros (P).- Tiene por finalidad identificar los peligros naturales que podrían tener impacto sobre la ciudad y su entorno inmediato, comprendiendo dentro de este concepto a todos “aquellos elementos del medio ambiente o entorno físico, perjudiciales al hombre y causados por fuerzas ajenas a él”, así como los peligros de origen antrópico, es decir aquellos originados por el hombre.
Se analiza el impacto generado por acción de fenómenos de origen Geológico, Geológico – Climático y Climático, en forma independiente, elaborando mapas temáticos de los peligros que se presentan en la ciudad y su entorno, para obtener finalmente los Mapas Síntesis de Peligros.
b. Evaluación de Vulnerabilidad (V).- Que permite determinar el grado de afectación y pérdida, que podría resultar de la ocurrencia de un fenómeno natural en la ciudad. Como resultado de esta evaluación se obtiene el Mapa de Vulnerabilidad de la Ciudad, en el que se determinan las zonas de Muy Alta, Alta, Media y Baja Vulnerabilidad según sea el tipo de fenómeno evaluado.
Esta evaluación se realiza en el área ocupada de la ciudad, analizándose diferentes tipos de variables para determinar las áreas más vulnerables, tomándose en consideración las siguientes variables urbanas:
Asentamientos Humanos: análisis de la distribución espacial de la población (densidades), tipologías de ocupación, características de las viviendas, materiales y estado de la construcción, etc.
Servicios y Líneas Vitales: instalaciones más importantes de los sistemas de agua potable, desagüe, energía eléctrica, transportes; y servicios de emergencia como hospitales, estaciones de bomberos y comisarías.
Lugares de Concentración Pública: evaluación de colegios, iglesias, coliseos, mercados públicos, estadios, universidades, museos, etc. y demás instalaciones donde exista una significativa concentración de personas en un momento dado; además se analiza el grado de afectación y daños que podrían producirse ante la ocurrencia de un fenómeno natural y situación de emergencia.
Patrimonio Monumental: evaluación de los bienes inmuebles, sitios arqueológicos y edificaciones de interés arquitectónico que constituyen el legado patrimonial de la ciudad.
Infraestructura de Soporte: corresponde a la evaluación de la infraestructura de soporte que permite el desarrollo de actividades económicas.
c. Estimación del Riesgo (R).- Corresponde a la evaluación conjunta de los peligros que amenazan la ciudad y la vulnerabilidad de la ciudad ante ellos. El análisis de Riesgo es un estimado de las probabilidades de pérdidas esperadas para un determinado evento natural. De esta manera se tiene que:
RIESGO = PELIGRO X VULNERABILIDAD
La identificación de los Sectores Críticos como resultado de la evaluación de riesgos, sirve para estructurar la propuesta del Plan, estableciendo criterios para la priorización de los proyectos y acciones concretas orientados a mitigar los efectos de los fenómenos naturales.
d.Síntesis de la Situación Actual.- Se desarrolla en base a las condiciones de peligros, vulnerabilidad y riesgo, vislumbrando un escenario de probable ocurrencia si es que no se actúa oportuna y adecuadamente.
Tercera Etapa: Formulación de la Propuesta
Sobre la concepción de una imagen objetivo desde el punto de vista de la seguridad física y en atención a las tendencias, escenarios de riesgo y posibilidades de crecimiento y desarrollo de la ciudad, la formulación de la propuesta presenta tres grandes componentes: El Plan de Uso del Suelo por Condiciones Generales de Uso, Pautas Técnicas de construcción y habilitación y la Identificación de Proyectos de Prevención y Mitigación de desastres.
MATRIZ DE ZONIFICACIÓN DE RIESGOS
ESQUEMA METODOLÓGICO DE LOS ESTUDIOS DEL PCS-1E
Programa de Ciudades Sostenibles
Atlas de Peligros
